自1980年开始发展经济联合体以来，我国的企业集团经历了从无到有、由小到大、由弱变强、不断有新的企业集团出现在世界500强排行榜上的历程。在这一发展过程中，作为一种政府政策推动的产物――国有及国有控股企业集团，不仅对国民经济的快速发展发挥了重要的推动作用，而且对维护社会稳定、提高国有经济的控制力和带动力发挥了重要的作用，与此同时，也开始在世界经济舞台上崭露头角。

    早在1995年江泽民同志就指出，“一个国家的经济发展，工业化的实现，经济整体素质的提高，主要依靠大型企业和企业集团”。在我国，在关系国家安全和国民经济命脉的军工、航天航空、交通运输、通讯、电力、煤炭、石油石化等重要行业和关键领域，这些行业的技术创新和“走出去”参与国际竞争，则主要靠国有及国有控股企业集团。这是因为，从公共经济学的角度看，国防安全是应由国家控制生产的“纯而又纯”的公共产品；而以盈利为目的的私营企业不愿意介入投资多、回收慢、风险大的交通运输、通讯和其他基本公用设施；至于能源供应，则是国家要掌控的国民经济发展所必需的资源，等等。所有这些因素都决定了国有及国有控股企业集团在国民经济中的作用不容忽视。

    国有及国有控股企业集团可以承担更多的社会责任，起着维护社会稳定和公平的作用，但并不是说越多越好。这已成为世界经济发达国家的共识，从我国国有及国有控股企业集团的发展过程看，也不例外。

    第一，在非公共产品生产领域，国有及国有控股企业集团越多，国家对经济控制的效率就会越低，这已经为各国经济发展历史所证实。

    第二，不同国家都注意把握有关国家发展战略、重大基础设施建设和有关社会生存环境等的控制能力。

    第三，在公共产品生产领域，因为投资规模巨大或投资周期太长，或多是私有企业，私营经济不愿涉足或无力单独涉足，也无法完全通过市场进行调节。在这些方面，各国都有共同点。

    一、国有及国有控股企业集团的发展与现状

    （一）发展历程简要回顾

    我国企业集团是在市场不健全、政府职能没有完全转变的情况下发展起来的。在二十多年的发展历程中，经历了初创、发展、深化、做强等不同的阶段。企业集团从政府行政性推动、契约形式的联合，发展到以资本为纽带的联结，已初步形成了一批引领国民经济发展的大企业集团。国有及国有控股企业集团也在这一过程中得到了快速发展，并在国民经济中发挥着越来越重要的作用。

   1980年7月国务院颁发了《关于推动经济联合的暂行规定》，提出了在所有制关系不变、隶属关系不变、上缴利税渠道不变的“三不变” 原则下，鼓励企业之间发展横向联合。1986年3月，国务院颁发了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，要求通过企业之间的横向经济联合，逐步形成新型的经济联合组织，发展一批企业群体或企业集团。1987年12月，原国家体改委和原国家经贸委联合发布了《关于组建和发展企业集团的几点意见》，对组建企业集团的条件作了较为原则的、引导性的规定。

    随着我国社会主义市场经济体制的开始建立，国家把组建企业集团当作增强国有企业竞争力、加快资产重组、促进国有企业改革的一项战略举措来抓。1991年12月，国务院批转发布了原国家计委、原国家体改委、原国务院生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》，到1997年试点企业集团共达120家，对如何建立以资本为主要联结纽带的母子公司体制做出了明确规定，在国民经济的关键领域和关键行业形成了一批国有及国有控股企业集团。据统计资料显示（详见表1），截止1997年底，国有及国有控股企业集团共计1455家，占全部企业集团总数的61.4%。

    1998年，围绕中央提出的三年改革目标，我国企业集团开展了较大规模的兼并重组。中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、上海宝钢集团公司等一批国有大企业集团顺利组建。1999年，党的十五届四中全会提出：“要着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。”重点行业企业的兼并重组力度加大，宝钢和上钢实现了联合重组，5大军工行政性公司改建成了10大企业集团，电信业4大集团公司开始组建。这一时期，我国在能源、邮电通讯、军工、公用事业等关键领域和行业组建了一批国有及国有控股企业集团。截止到2000年底，国有及国有控股企业集团发展到1735家，占全部企业集团总数的65.4%。

   我国加入WTO以后，企业集团直接面对的是实力强劲的全球知名的跨国公司，面临的国际竞争压力与日俱增，而我国企业集团中真正能参与竞争的却寥寥无几。在这种新形势下，国家对企业集团的发展政策做出了重大调整，即由原先过分强调企业集团数量过渡到注重企业集团质量上来，也就是要通过强强联合形成具有国际竞争力的大企业集团。至此，我国的企业集团开始步入了做强做大的新阶段。截止到2005年底，国有及国有控股企业集团为1446家，占全部企业集团总数的50.8%。

表1：1997年-2005年国有及国有控股企业集团单位数及各种指标比重

从上述我国国有及国有控股企业集团的发展历程可以清晰地看出，它的产生和发展是直接受到政府政策推动、指引、规范和扶持的影响。在这种背景下，政府一方面推动国有及国有控股企业集团的发展，从而发挥其在国民经济发展中的带动作用；另一方面，政府通过行政影响，通过国有及国有控股企业集团控制重要的行业、掌握重要的资源和保证社会的稳定。

    （二）国有及国有控股企业集团发展现状

    据国家统计局最新调查结果显示，截止2005年底，我国国有及国有控股企业集团呈现比重下降但实力不断增强的特点；与此同时，企业改革和制度创新工作取得新进展。

    1、国有及国有控股企业集团所占比重下降

    从“十五”期间企业集团数量所占比重看，截止2005年底，国有及国有控股企业集团数量占全部企业集团的比重为50.8%，下降14.6个百分点；而其他非公有制经济控股的企业集团数量比重则从19.3%上升到2005年的40.0%，上升20.7个百分点。从资产规模看，2005年国有及国有控股企业集团年末资产总计占全部企业集团的85.8%，下降8.0个百分点；而其他非公有制经济控股的企业集团年末资产总计所占比重则上升9.0个百分点。从经营规模看，2005年国有及国有控股企业集团营业收入占全部企业集团的79.6%，下降9.6个百分点；而其他非公有制经济控股的企业集团营业收入所占比重则上升11.5个百分点。

    上述数据的变化充分表明：“十五”期间，我国对企业集团的发展政策做出了重大调整，由原先过分强调集团数量转化到高度注重集团质量上来；国有及国有控股企业集团的发展变化趋势与我国大企业集团的发展战略是一致的。

    2、国有及国有控股企业集团资本实力不断增强

    虽然国有及国有控股企业集团在数量、资产总计、营业收入等的比重在下降，但其主体地位并没有改变。而且，通过兼并重组等多种手段，不断保持资产和营业收入的快速扩张。

    从资产规模看，2005年企业集团年末资产总计首次超过二十万亿元，达到230763亿元。其中，国有及国有控股企业集团年末资产总计为198046亿元，比上年增长15.0%。“十五”期间，国有及国有控股企业集团年末资产总计年均增长速度达14.6%。

   从资产集聚程度上看，国有及国有控股企业集团的平均资产集聚程度在不断提高。截止2005年底，国有及国有控股企业集团户均资产规模达到137.0亿元，比上年增长22.9%；非公有制经济控股的企业集团户均资产规模为24.3亿元，比上年增长33.3%。由此可见，前者平均资产规模是后者的5.6倍。

    从年末资产超500亿元的企业集团数量看，1997年有19家，其中，国有及国有控股企业集团有16家（有3家超过1000亿元），占84.2%，资产占总量的24.7%；到2005年底有74家（有37家超1000亿元），其中，国有及国有控股企业集团有72家，占97.3%，资产占总量的53.7%。

    从经营规模看，2005年企业集团共实现营业收入155509亿元，其中，国有及国有控股企业集团实现营业收入123760亿元，比上年增长19.4%。“十五”期间，国有及国有控股企业集团营业收入年均增长速度为21.1%。从户均营业收入上看，2005年，国有及国有控股企业集团平均实现营业收入85.6亿元，比上年增长27.7%，比全部企业集团平均营业收入多30.9亿元，“十五”期间户均营业收入年均增长25.6 %。

    3、国有及国有控股企业集团改革和制度创新取得新进展

    近几年来，国有及国有控股企业集团的改革工作进一步深化，已建立母子公司体制的企业集团比重不断提高，母公司出资人进一步明确，改制面超过四分之三，公司治理结构不断完善。

    截止2005年底，95.6%的国有及国有控股企业集团已建立以资本为联结纽带的母子公司体制，比1997年提高14.9个百分点，比“十五”期初提高7.9个百分点。同时，98.3%的国有及国有控股企业集团母公司能够对集团发展战略进行统一决策；95.3%的母公司能够对重大投融资项目进行统一决策；85.9%的母公司有统一的财务管理制度。

   据统计，2005年有98.6%的国有及国有控股企业集团母公司出资人已得到明确，比1997年提高59.3个百分点，比“十五”期初提高28.6个百分点。同时，90.7%的母公司出资人能够行使重大经营决策权；87.2%的母公司有权选择企业经营者；75.3%